Discussões sobre a competência, ou incompetência, para que
guardas municipais executem tarefas relativas ao trânsito nos municípios:
1 - A Constituição Federal
Art. 144 ...
...
§ 8º Os municípios poderão constituir guardas municipais
destinadas à proteção dos seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser
a lei.
A lei maior, ao estabelecer as atribuições das guardas
municipais, não incluiu como de sua competência qualquer atividade referente a
trânsito. Aliás, segundo alguns interpretadores constitucionais, não lhes dá,
sequer, funções de segurança pública, mas unicamente da zeladoria de bens,
serviços e instalações próprias municipais.
Por outro lado, no art. 144, caput, o constituinte nomeou
expressamente as entidades a que atribui funções de segurança pública, deixando
fora deste rol as guardas municipais.
Contraponto
Há outras interpretações cujos autores trazem à balha a
questão dos serviços, atribuindo a este termo grande amplitude e considerando
como tal qualquer atividade de serviço prestado diretamente ou concedido pelas
prefeituras.
Nestas condições, apenas para exemplo, o município poderia
atuar, dentre outras, na proteção:
- Do transporte coletivo, por ser um serviço concedido, mas
de responsabilidade de prestação pelo órgão municipal. Sendo a proteção de
serviços uma atribuição das guardas municipais, esta se encarregaria inclusive
de fazer a segurança no trajeto dos coletivos e, também, a segurança interna
dos veículos.
- De praças e parques – isto já é amplamente feito.
Em ambos os casos, nestas condições, indiretamente a guarda
municipal seria empregada na segurança pública pela absoluta impossibilidade de
se exigir que alguém, que cuida publicamente de um parque ou praça e de
serviços do transporte coletivo, não seja empregado nela ainda que
indiretamente.
Consoante esta interpretação, sendo o trânsito um serviço
público prestado pelo município, poderia a guarda municipal ser empregada na
sua segurança, interpretando-se este termo na sua maior amplitude a ponto de
estendê-lo a ela não apenas o controle, mas, também, a polícia de trânsito.
2 – Parecer nº 1409/2006, exarado pela consultoria jurídica
do Ministério das Cidades
O referido parecer é conseqüência de consulta feita pela
Associação da Guarda Municipal do Estado de São Paulo.
Em geral, segue o mesmo raciocínio acima exposto quanto às
competências constitucionais das guardas municipais dizendo que elas não podem
ser investidas de atribuições de natureza policial e de fiscalização de
trânsito porque isto não está previsto na Constituição Federal. Considera,
também, inexistir legitimidade para que a guarda municipal firme convênios com
órgãos de trânsito para fins de fiscalização.
Contraponto
O parecer atém-se muito mais a justificar a interpretação de
que não compete às guardas municipais atribuições de segurança pública, do que
encontrar justificativas para que ela não atue na fiscalização e na polícia de
trânsito. Sua interpretação quanto à polícia de trânsito, considerando-se que o
exercício desta polícia é uma atividade de segurança pública, tem alguma
coerência com a ideia de que isto não compete à guarda municipal, dado que esta
não está inserida como ente a quem a constituição atribui tais funções.
Por esta mesma razão, porém, o parecer soa contraditório,
pois ao mesmo tempo em que entende que não deve ser atribuída à guarda
municipal a atribuição de polícia de trânsito por ser esta uma atividade
vinculada à segurança pública de competência dos entes nominados no art. 144 da
Constituição Federal, considera lícita esta função se exercida por qualquer
servidor devidamente concursado para atuar no trânsito, mesmo aqueles
servidores cuja instituição não está referida no supracitado artigo.
Ora, se o município não pode dispor da guarda muncipal para
fazer polícia de trânsito, muito menos poderia dispor de agente, ainda que
concursado e contratado para este fim, por não estar este inserido, tampouco,
no artigo 144 da Constituição Federal. A capital do Rio Grande do Sul é um
exemplo disto, eis que em Porto Alegre a polícia de trânsito é exercida por uma
empresa privada contratada com tal finalidade, sendo os agentes regidos pela
Consolidação da Legislação Trabalhista (CLT).
Por outro lado, parece-nos, a interpretação peca ao
considerar a autuação e a fiscalização de trânsito como atividades de polícia
quando isto, na realidade, constitui-se numa atividade administrativa que tem
como objetivo unicamente a garantia de um trânsito seguro e sua adequada
fluidez.
Compreende-se que o Código de Trânsito Brasileiro (Lei
9.503, de 23 de setembro de 1997) em seu art. 124, VI, define as atribuições do
município quanto à fiscalização do trânsito, limitando esta tarefa à autuação e
aplicação de medidas administrativas cabíveis, por infrações de circulação,
estacionamento e parada e a isto interprete como atividade de polícia até
porque estas tarefas, conforme o mesmo dispositivo, são feitas no exercício
regular do Poder de Polícia de Trânsito. Ocorre que, conforme este entendimento
do douto analista do Ministério das Cidades, ampliam-se as contradições, eis
que, se estas tarefas são exercidas conforme o Poder de Polícia de Trânsito e
isto não pode ser feito pela guarda municipal exatamente porque esta não tem
função de polícia prevista na Constituição Federal, por que esta tarefa pode,
então, ser desempenhada por agentes que, tampouco, têm previsões de competência
policial prevista na mesma Carta? Isto, por si só define aspectos
contraditórios e injustificáveis do parecer referido. Em outros termos, o
parecer não convence.
O art. 30 da Constituição Federal define as competências
municipais. Os incisos I e II do referido artigo dizem:
Art. 30 ...
I – legislar sobre assuntos de interesse local;
II – suplementar a legislação federal e a estadual no que
couber;
Dentre tantos outros, um dos interesses locais mais
significativos aos municípios é exatamente o trânsito, já caótico em algumas
grandes cidades brasileiras e em vias de assim tornar-se em outras nem tão
grandes assim. Conforme este interesse e dada a impossibilidade de soluções
imediatas, ou por outras razões também relevantes, pode o município, portanto,
legislar atribuindo à sua guarda municipal a atividade suplementar de autuar e
aplicar medidas administrativas cabíveis por infrações de circulação,
estacionamento e parada, exercendo a guarda municipal o Poder de Polícia de
Trânsito.
Os municípios podem, inclusive, buscar a ampliação de
medidas necessárias ao atendimento de interesses públicos além das suas
respectivas fronteiras desde que, em razão destes interesses, haja a
necessidade de integrar a organização, o planejamento e a execução de funções
públicas de interesse comum entre os municípios limítrofes. Em regiões
metropolitanas e grandes aglomerados urbanos, os municípios, pela proximidade
entre si, confundem-se como uma única região, cujos interesses passam a ser
comuns e imperativos.
É, desta maneira, justificado o caráter excepcional para que
se imponha a execução de medidas de ampliação de fiscalização de trânsito à
guarda municipal para atender uma situação à qual se impõe solução. A
permissividade para que os municípios se consorciem para isto encontra-se na
Constituição Federal:
Art. 25 ...
§ 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir
regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por
agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o
planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.
Assim, para que a guarda municipal seja encarregada da
fiscalização de trânsito no município, basta que o prefeito, mediante decreto,
dê a ela esta atribuição, não havendo necessidade de convênios com qualquer
instituição que hoje exerça tal atividade.
Para que os municípios limítrofes se organizem para, em
conjunto, desenvolverem ações de interesses comuns - e isto se adapta
perfeitamente à região metropolitana - no entanto, a Constituição Federal
determina que a integração dos municípios seja feita mediante lei complementar
à Constituição Estadual, não sendo suficiente eventual legislação inferior que
porventura já exista instituindo tal medida.
3 – Parecer nº 1206/2006 exarado pela consultoria jurídica
do Ministério das Cidades
O parecer trata da impossibilidade de que guardas municipais
executem tarefas de trânsito, justificando a necessidade de que há regra
constitucional obrigando que o ingresso de pessoal na administração pública se
faça através de aprovação em concurso público.
Contraponto
Na realidade o parecer não foi elaborado em razão de dúvidas
acerca da competência suplementar das guardas municipais para a execução de tal
tarefa, mas em vista de consulta feita pelo município de Jacundá, localizado no
Estado do Pará, por problemas de nomeação temporária de agentes de trânsito sem
a prévia aprovação em concurso público.
Alguns analistas, no entanto, têm se valido, por alguma
razão que não encontramos justificativa, do referido parecer para opinar que o
agente da guarda municipal não pode atuar no trânsito.
Como não encontramos razões e citações no referido parecer
para que a administração pública se valha disto para impedir o agente da guarda
municipal de fazer a tarefa, pressupomos que a interpretação extraída refere-se
a concurso específico para a área de trânsito. Quanto a isto não questionamos,
eis que qualquer um que entre no serviço público para uma função e seja
designado para outra estará indiscutivelmente em desvio de função.
A autorização, no entanto, mediante decreto municipal, para
que o agente da guarda municipal atue no trânsito não se caracterizará em
desvio de função, dado que a lei o está encarregando disto e a atuação na
proteção de serviços municipais é prevista constitucionalmente como atribuição
das guardas municipais.
Por outro lado, a questão do concurso público estará suprida
porque o agente da guarda municipal é admitido na função pública mediante tal
requisito preenchido.
Não vemos, pois, qualquer impedimento para o agente da
guarda municipal exercer tarefas de trânsito que se justifique a partir do
supracitado parecer, que, como dissemos, não tem relação com o assunto, feito
que foi em razão de consulta a partir de nomeação temporária de agentes de
trânsito sem a devida aprovação em concurso público.
A título de conclusão
A polêmica sobre a competência da guarda municipal para
atuar no trânsito tende a continuar. As justificativas para isto não fomos
capazes de encontrar, a não ser algum eventual interesse de alguma outra
instituição que tema perder tal poder e pressione para que pareceres sejam
emitidos em tal sentido.
Na realidade, o único argumento plausível é o de que a
Constituição Federal não atribui tal tarefa às guardas municipais. Mas, se não
atribui, tampouco a proibe de fazê-la. Além disto, estaríamos diante de um
problema generalizado no país a prosperar tal entendimento. As polícias
militares, apenas para exemplo, em qualquer Estado atuam em áreas que não são
de suas competências e, no entanto, ninguém questiona isto, a não ser o eterno
e insolúvel desentendimento entre estas e as polícias civis acerca das questões
de envolvimentos em tarefas umas das outras. Mas isto não é o objetivo do nosso
estudo.
O trânsito foi municipalizado a partir de 1997 com o advento
do atual Código de Trânsito Brasileiro e ao município compete atuar nas
matérias cuja lei elencou como de sua competência, aí incluída a fiscalização
do trânsito. Como fazê-la está rigorosamente no arbítrio da administração
municipal desde que não conflite com regramentos de competência da União e dos
respectivos Estados, dar esta competência às guardas municipais não envolve
qualquer conflito apesar de pareceres contrários que, em regra, não convencem
na sua argumentação.
A autonomia dos municípios, no nosso modelo federativo, é
indiscutível e qualquer posição contrária à forma como o município quer e deve
fazer a fiscalização de trânsito quebra esta autonomia.
O art. 280 do Código Nacional de Trânsito parece-nos claro
quanto à competência suplementar que pode ser atribuída à guarda municipal.
Vejamos:
Art. 280 - ...
§ 4º - O agente da autoridade de trânsito competente para
lavrar o auto de infração poderá ser servidor civil, estatutário ou celetista
ou, ainda, policial militar designado pela autoridade de trânsito com
jurisdição sobre a via no âmbito da sua competência.
Mais claro que isto é impossível para concluir que autuar e
aplicar as medidas administrativas cabíveis, por infrações de circulação,
estacionamento e parada previstas no Código de Trânsito Brasileiro, podem ser
atribuídas à guarda municipal, que atuará suplementarmente no exercício regular
do Poder de Polícia de Trânsito e na proteção de serviços municipais.
Diante de tudo isto, entendemos que nada obsta que a guarda
municipal seja designada, desde que mediante legislação municipal pertinente,
para o exercício das atividades de fiscalização de trânsito.
BIBLIOGRAFIA
BAYERLLE, Cláudio. Leis Brasileiras de Trânsito. Polost,
Porto Alegre, 2003.
BRASIL. Constituição Federal (1988). Constituição da
República Federativa do Brasil. 4 ed. Rideel, São Paulo, 2004.
MINISTÉRIO DAS CIDADES. Pareceres nºs. 1206/2006 e
1409/2006.
SANTOS, Roseniura. Fiscalização de Trânsito pela Guarda
Municipal. Disponível em http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7450.
Acesso em 16 de maio de 2008.
TEZA, Marlon Jorge. A Missão da Polícia Militar no Trânsito
e o Código de Trânsito Brasileiro. Disponível em www.policiaeseguranca.com.br.
Acesso em 16 de maio de 2008.
VASCONCELOS, Cristiane. Guarda Municipal como Agente de
Trânsito: Constitucionalidade (artigo).
*Alberto Afonso Landa Camargo é Coronel da Reserva
Remunerada da Brigada Militar, Bacharel em Direito, Bacharel em Letras e
Licenciado em Filosofia.
RESUMO
1 – Pontos contrários à execução da fiscalização de trânsito
pelas guardas municipais:
Constituição Federal:
No art. 144, § 8º, dá atribuições específicas às guardas
municipais e nele não inclui atividades referentes ao trânsito.
- Trata-se interpretação restritiva.
Parecer nº 1206/2006, exarado pela consultoria jurídica do
Ministério das Cidades:
- Diz da necessidade de aprovação em concurso público para o
exercício da função pública, nada tendo a ver com a questão em estudo sobre a
competência, ou incompetência, da guarda municipal para atuar na fiscalização
de trânsito.
- Não entendemos o seu uso para tentar justificar a invocada
incompetência, dado que guardas municipais, uma vez concursados e aprovados,
exercem a função pública conforme designado e dentro das suas competências que
podem ser suplementares para a fiscalização de trânsito.
Parecer nº 1409/2006, exarado pela consultoria jurídica do
Ministério das Cidades:
- Tenta justificar a incompetência das guardas municipais
para a atuação na fiscalização de trânsito com base no disposto no art. 144, §
8º, da Constituição Federal.
- Trata-se de interpretação restritiva.
2 – Pontos favoráveis à execução da fiscalização de trânsito
pelas guardas municipais:
Constituição Federal:
- A Constituição Federal atribui autonomia aos municípios
para que organizem seus serviços
- Trânsito é um serviço, logo, sob competência municipal a
sua organização.
- Organização, para ser específico ao serviço de trânsito,
compreende, além dos aspectos referentes à engenharia de trânsito e destinados
à sua fluidez, também quanto às formas de fiscalização e designação de quem
fará isto, conforme faculta o art. 280, do Código de Trânsito Brasileiro, que
define que o agente competente para lavrar auto de infração pode ser servidor
civil, estatutário ou celetista, não vedando, portanto, que esta tarefa seja
executada por guarda municipal.
- A interpretação do art. 144, § 8º, da Constituição Federal
deve ser extensiva.
Parecer nº 1409/2006, exarado pela consultoria jurídica do
Ministério das Cidades
- Atém-se praticamente a justificar que não compete às
guardas municipais as funções de segurança pública, consoante considera que
trânsito implica numa atividade de polícia de trânsito.
- Se a atividade de polícia de trânsito pode ser exercida
por servidor civil, estatutário ou celetista, conforme art. 280 do Código de
Trânsito Brasileiro, devidamente aprovado em concurso público, pela mesma razão
pode ser exercida por guarda municipal, dado que este é, da mesma forma,
aprovado em concurso público.
- A designação da guarda municipal para atuar no trânsito
deve ocorrer por decreto do prefeito para que não se caracterize desvio de
função a tarefa executada nesta área.
- Ao município compete legislar sobre ações de interesse
local e suplementar à legislação federal e estadual no que couber (art. 30, I e
II, da Constituição Federal) e trânsito é de seu interesse, daí que pode
legislar suplementarmente sobre quem pode atuar nesta atividade e, para isto
designar a guarda municipal, não fere o supracitado dispositivo.
- Os municípios não só podem atuar, no âmbito da sua área
territorial, no trânsito prescindindo do serviço das guardas municipais, como
podem, desde que por lei complementar estadual, integrar a organização, o
planejamento e a execução dele nas regiões metropolitanas, aglomerações urbanas
e microrregiões, constituídas por agrupamento de municípios limítrofes.
Parecer nº 1206/2006 exarado pela consultoria jurídica do
Ministério das Cidades
- Atém-se unicamente a definir que a função pública só pode
ser exercida por servidor aprovado em concurso público, não fazendo referência
alguma às guardas municipais, daí que não entendemos a sua inclusão como
elemento indicador de que elas não podem exercer atividades de trânsito.
- O guarda municipal só exerce atividade se aprovado em
concurso público, daí que nada lhe obsta o exercício da função de trânsito
desde que assim designado por decreto do prefeito.
Art. 280, do Código de Trânsito Brasileiro
- Qualquer servidor público, estatutário ou celetista, pode
ser designado pela autoridade de trânsito com jurisdição sobre a via para
lavrar auto de infração.
- O guarda municipal é servidor público, portanto pode ser
designado para a tarefa pela autoridade de trânsito com jurisdição sobre a via,
desde que esta esteja no âmbito da sua competência e seja feito mediante
decreto para que não se caracterize desvio de função.
ALBERTO
AFONSO LANDA CAMARGO
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